La Soberanía de los Países en Vías de Desarrollo sobre sus Recursos Naturales
Por Juan Antonio Falcón Blasco
1. INTRODUCCION
Los recientes acontecimientos internacionales, especialmente ciertos conflictos bélicos como el de Irak o el de la actual República Democrática del Congo, han vuelto a poner de actualidad un aspecto de particular importancia en el Derecho Internacional: la soberanía de los países en desarrollo sobre sus recursos naturales.
De hecho, la cuestión de la soberanía sobre los recursos naturales siempre ha estado presente en el ámbito internacional, aunque haya experimentado fluctuaciones a la hora de estar en primera línea de los debates.
En este asunto conviene tener presente la realidad de la que se parte y que desencadena el debate sobre la soberanía de los recursos naturales. Esta realidad tiene su punto de partida en el fenómeno colonial, en el proceso de descolonización del siglo XX y en lo que se ha conocido como neocolonialismo económico, con sus múltiples implicaciones políticas y diplomáticas.
Más concretamente, fijaremos cuatro aspectos de esa realidad que genera el susodicho debate sobre la soberanía de los países en vías de desarrollo sobre sus recursos naturales: Predominio de las empresas multinacionales o de las empresas extranjeras en la explotación y el comercio de las riquezas naturales de los países subdesarrollados. Producción supeditada a las necesidades de materias primas o productos alimentarios de los países dominantes: monocultivo o monoproducción minera. Los precios del mercado mundial escapan del control de los países productores. Continuo deterioro en términos de intercambio, debido al aumento constante de los precios de los productos industriales o manufacturados y la disminución o estancamiento de los de las materias primas. Carácter interesado de la ayuda concedida al Tercer Mundo.
La doctrina de la “soberanía permanente sobre los recursos naturales” se afianzó en el Derecho Internacional, más concretamente en el denominado “Derecho al desarrollo”, especialmente a partir de la aprobación de los documentos de la Declaración sobre el Establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) y la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados por Naciones Unidas.
2.- CRITERIOS DEL DERECHO INTERNACIONAL TRADICIONAL
Es conveniente el análisis de la cuestión partiendo de lo sostenido por el Derecho Internacional en la materia, especialmente después de la Segunda Guerra Mundial. A estos efectos hay que fijarse en lo dispuesto con relación a una reclamación conexa sostenida por los países en desarrollo, es decir, el derecho del Estado a expropiar y nacionalizar la propiedad privada extranjera.
2.1.- La obligación del Estado de respetar los derechos adquiridos
A falta de un tratado que rija la materia, las adquisiciones por parte de los extranjeros son reguladas por el ordenamiento jurídico interno. No obstante, el Derecho Internacional impone al Estado la obligación de respetar esas adquisiciones si se enmarcan dentro de los “derechos adquiridos”.
El principio del respeto a tales derechos de los extranjeros es de aplicación básicamente en dos casos diferentes: el de la sucesión de Estados y el que se produce cuando un Estado toma medidas que afectan los derechos en cuestión.
La primera alternativa surge con motivo de la adquisición de un Estado de todo o parte del territorio de otro Estado. En estas situaciones el antiguo Tribunal Permanente de Justicia Internacional fijó su posición diciendo que los “derechos privados adquiridos conforme al derecho vigente no se extinguen como consecuencia de un cambio de soberanía”[1].
En la segunda alternativa la solución es la misma. El Tribunal de La Haya declaró que “el principio del respeto a los derechos adquiridos… forma parte del Derecho Internacional aceptado”[2].
Ante esto, está claro que el Derecho Internacional tradicional obliga al Estado a respetar los derechos adquiridos de los extranjeros. Si bien esto no implica una obligación absoluta e incondicional. De acuerdo al Derecho Internacional, el respeto a los derechos adquiridos está condicionado y subordinado
a necesidades e intereses generales del Estado superiores a aquéllos. Los derechos e intereses privados, sea cual sea su naturaleza y origen o la nacionalidad de los titulares, ceden ante los derechos e intereses generales de la comunidad. “El derecho de gentes exige el respeto a la propiedad privada, pero reconoce al Estado el derecho a pasar por alto este principio cuando su interés superior lo requiera”[3].
Por ello un Estado puede afectar la propiedad extranjera de diferentes formas, incluidas la expropiación y la nacionalización. Eso sí, por el principio del respeto a los derechos adquiridos de los extranjeros, la expropiación y la nacionalización están sometidas a ciertos requisitos. Pero salvados esos requisitos, expropiación y nacionalización forman parte del derecho inherente a la soberanía del Estado, como ha sido reconocido de siempre por el Derecho Internacional.
Son numerosos los antecedentes arbitrales que reconocen este derecho. Según el Tribunal de La Haya, la expropiación solamente es ilegal cuando se realiza en violación de un tratado[4]. Y fuera de esta circunstancia, las expropiaciones y las nacionalizaciones entran en el derecho soberano de un Estado que sólo es un acto contra el Derecho Internacional si no se cumplen los requisitos referidos.
2.2.- La cuestión de la compensación
La cuestión de la compensación tiene dos puntos a tratar. Primero, saber si el pago de la misma es una obligación internacional, saber si en consonancia con el Derecho Internacional el Estado está obligado a pagar una compensación a los extranjeros titulares de bienes afectados. Segundo, saber qué derecho rige, el Derecho Internacional o el interno.
Respecto al primer punto, tanto la jurisprudencia como la práctica tradicionales establecen la obligación del Estado a una compensación. Así lo disponen los precedentes que hemos citado en la sección anterior y ciertos instrumentos regionales sobre derechos humanos, artículo 1 del Protocolo a la Convención (europea) sobre la Protección de los Derechos Humanos y las libertades Fundamentales (1950) y artículo 21 de la Convención Americana de Derechos humanos de 1969, e innumerables tratados internacionales.
En cuanto al segundo punto, anteriormente a la Segunda Guerra Mundial correspondía al Derecho Internacional fijar las condiciones de la compensación, o al menos los requisitos mínimos. En tiempos recientes, se ha evolucionado en lo concerniente a la compensación. La diferencia consiste en que se han introducido cambios para llegar a una compensación negociada, diferente de la que pueden haber fijado unilateralmente las medidas de la nacionalización. De esta forma, los convenios preveían fórmulas de compromiso que variaban según los casos y las circunstancias.
3.- DOCTRINA DE LA SOBERANIA PERMANENTE
Como hemos dicho anteriormente, la aparición de esta doctrina hay que entenderla sobre la base de una realidad histórica enmarcada en el fenómeno colonial y neocolonial. La dependencia económica que el colonialismo y el neocolonialismo conllevan produce severas restricciones en la soberanía de los países pobres traducibles en: Limitaciones en la autonomía de la política económica nacional. Reducida o nula participación en las decisiones de política exterior (con una satelización a favor de una gran potencia declarada o encubierta).
Por ello, frente a un dominio económico extranjero, los países en desarrollo reaccionaron reivindicando su soberanía sobre sus propios recursos naturales.
3.1.-Antecedentes de la doctrina
La doctrina de la soberanía permanente tiene sus antecedentes cercanos en las deliberaciones mantenidas en Naciones Unidas en 1952 sobre dos cuestiones relacionas: la del desarrollo económico y la de la libre determinación. En cuanto a la cuestión del desarrollo económico, la Asamblea General de Naciones Unidas estableció el derecho de un Estado a explotar libremente las riquezas y recursos naturales y adoptó la Resolución 626 (VIII). La idea era, según la intervención del delegado de Uruguay en la ONU[5], la de afirmar la necesidad de proteger la población de los países en vías de desarrollo y justificar el deseo de sus gobiernos de nacionalizar sus recursos naturales. Asimismo, en el preámbulo de la Resolución 523 (VI) se estableció, a propuesta de Egipto, India e Indonesia, el derecho de los países en vías de desarrollo “a determinar libremente el uso de sus recursos naturales”. Respecto a la libre determinación, el origen de la doctrina de la soberanía permanente surge unido al proceso de elaboración de los proyectos de pactos internacionales sobre derechos humanos. Junto a los dos párrafos sobre el derecho de los pueblos a la libre determinación propuestos por la Asamblea General (Resolución 545 (VI), 1952), la Comisión de Derechos Humanos, a propuesta de Chile, propuso que el artículo incluyera un tercer párrafo: “El derecho de los pueblos a la libre de terminación comprende, además, una soberanía permanente sobre sus riquezas y recursos naturales”[6]. El siguiente periodo en la doctrina de la soberanía permanente se inicia en 1954 y llega hasta 1962 con la aprobación por la Asamblea General de la Resolución 1.803 (XVII). La Comisión de Derechos Humanos recomendó la instauración de una comisión para estudiar la soberanía permanente sobre las riquezas y recursos naturales. Después de discutirse en el Consejo Económico y Social y en la Asamblea General, esta última resolvió pedir a la Comisión que completara sus recomendaciones sobre la libre determinación, incluidas las referentes a la soberanía permanente, “en las que se tomen debidamente en cuenta los derechos y deberes que impone a los Estados el Derecho Internacional y la importancia de fomentar la cooperación internacional en el desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados” (Resolución 837 (IX), 1954). La Comisión de Derechos Humanos insistió en proponer una comisión de estudio, que fue aceptada por la Asamblea en su decimotercer periodo de sesiones (1958). En el mandato a tal comisión, la Asamblea se refirió en la misma forma a los derechos y deberes de los Estados y a la cooperación internacional para el desarrollo (Resolución 1314 (XIII), 1958).
3.2.- La Resolución 1.803 (XVII)
La Comisión de Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales establecida por la Asamblea General celebró tres reuniones a partir de 1959. Las deliberaciones se centraron en los proyectos de resolución presentados por Chile y la Unión Soviética[7]. Estas deliberaciones giraron alrededor de la cuestión de si el derecho soberano de una nación a sus recursos naturales participaba de la naturaleza de un derecho condicionado, es decir, de un derecho limitado por las obligaciones y responsabilidades derivadas del Derecho Internacional, o si se trataba de un derecho absoluto[8].
El proyecto soviético recogía la segunda posición. Pero esta postura se rechazó en la votación. El proyecto chileno, que situaba el problema de la soberanía permanente en el marco del Derecho Internacional, se aprobó con algunas enmiendas. La resolución que aprobó la Comisión no difiere sustancialmente de la adoptada por la Asamblea General, la Resolución 1.803 (XVII), de 14 de diciembre de 1962.
La parte dispositiva de la Resolución 1803 (XVII) acabó recogiendo lo siguiente:
“4. La nacionalización, la expropiación o la requisición deberán fundarse en razones o motivos de utilidad pública, de seguridad o de interés nacional, los cuales se reconocen como superiores al mero interés particular o privado, tanto nacional como extranjero. En estos casos se pagará al dueño la indemnización correspondiente, con arreglo a las normas en vigor en el Estado que adopte estas medidas en el ejercicio de su soberanía y en conformidad con el Derecho Internacional. En cualquier caso en que la cuestión de la indemnización dé origen a un litigio, debe agotarse la jurisdicción nacional del Estado que adopte las medidas. No obstante, por acuerdo entre Estados soberanos y otras partes interesadas, el litigio podrá dirimirse por arbitraje o arreglo judicial internacional”.
Como se comprueba, hay una exigencia de unas razones o motivos de utilidad pública, de seguridad o de interés general. Si bien la Asamblea General también exige que el principio de la no discriminación.
La siguiente frase del párrafo 4 se centra en la cuestión de la compensación. Se contempla el pago de la misma como una obligación. En este asunto cabe destacar la argumentación soviética. En la Comisión de la Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales, el proyecto de resolución soviético reconocía el derecho soberano a tomar medidas de nacionalización y expropiación sin estorbo o impedimento. Como se ha dicho, el proyecto se rechazó. En el XXXII periodo de sesiones del ECOSOC y en el XVII periodo de sesiones de la Asamblea General, la URSS presentó enmiendas al párrafo 4 del proyecto de resolución elaborado por la Comisión.
La delegación soviética argumentaba que el párrafo restringía la soberanía sobre los recursos naturales, puesto que no reafirmaba el derecho inalienable de los pueblos a nacionalizar y expropiar la propiedad en interés general, y que restringía su soberanía al exigirse el pago de una compensación adecuada. Las enmiendas soviéticas también fueron rechazadas[9].
La Resolución 1.803 prevé el pago de una compensación como una obligación internacional, pero la determinación de la compensación correspondiente se deja a las normas del Estado que toma la medida, así como de conformidad con el Derecho Internacional. Es decir, al igual que para la Comisión de la Soberanía Permanente, para la Asamblea General la determinación de la cuantía de la compensación y de la forma y oportunidad en que ha de efectuarse el pago de la misma, no son competencia exclusiva ni del derecho interno ni del Derecho Internacional. Aquí se refleja que la Resolución 1803 recoge la práctica interestatal y la jurisprudencia internacional tradicionales.
Las dos restantes frases del párrafo 4 se refieren al arreglo pacífico de los litigios o controversias a que pueda dar origen la cuestión compensatoria. En la primera de las sentencias recién mencionadas se contempla como obligación el agotamiento de los recursos internos disponibles en el Estado que toma la medida, conforme a lo aceptado por el Derecho Internacional. En la segunda sentencia se prevé el recurso al arbitraje o al arreglo judicial mediante acuerdo entre los Estados y otras partes interesadas. Con ello, la Asamblea General dejó a las partes interesadas la libre elección de las formas de arreglo, lo cual también entra en el Derecho y en la práctica internacionales.
3.3.- Alcance de la doctrina en los instrumentos del NOEI Después de la Resolución 1.803 (XVII) se adoptaron otras resoluciones sobre la soberanía permanente de los recursos naturales en el marco de la Asamblea General de la ONU y en otros foros internacionales. No obstante, a lo largo de diez años no se produjo un desarrollo significativo de lo asumido en esta cuestión. Así, en la Resolución 88 (XII) de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD de 1972 se consignaba que “corresponde a cada Estado fijar el monto de las indemnizaciones y las modalidades de aquéllas” y que “las disputas que puedan sustanciarse con motivo de ellas son de la competencia exclusiva de sus tribunales”, y todo ello “sin perjuicio de lo dispuesto en la Resolución 1.803 (XVII) de la Asamblea General”[10]. En los debates once países latinoamericanos habían presentado un proyecto de resolución en cuyo preámbulo se hacía referencia a la Carta de la ONU y a decisiones de la Asamblea General y de la UNCTAD, como instrumentos conforme a los cuales debía ejercerse la soberanía permanente[11]. Después de haber rechazado las enmiendas presentadas por Estados Unidos, los copatrocinadores latinoamericanos presentaron un proyecto modificado al que se incorporó la mencionada cláusula restrictiva como fórmula de compromiso para atender las objeciones de los países que veían un conflicto entre el proyecto primitivo y la Resolución 1.803 (XVII). Tampoco la resolución que se adoptaría por la Asamblea General en 1972, relativa a la “Soberanía permanente sobre los recursos naturales de los países en vías de desarrollo”, representó un cambio significativo en cuanto a la naturaleza de ese derecho del Estado. Se limitó a incluir en el ámbito de la soberanía permanente a los recursos que se encuentran en el lecho y en le subsuelo dentro de la jurisdicción nacional y en las aguas subyacentes, y a declarar contrarios a la Carta y a las Resoluciones 2.625 (XXV) y 2.626 (XXV) de la Asamblea, los actos y las medidas legislativas de los Estados de carácter coercitivo sobre Estados empeñados en cambiar su estructura interna o que estén ejercitando sus derechos soberanos sobre sus recursos naturales. El cambio se produce con la Resolución 3.171 (XVIII), en la cual figura lo siguiente: “3. Afirma que la aplicación del principio de la nacionalización por los Estados, como expresión de su soberanía para salvaguardar sus recursos naturales, implica que cada Estado tiene derecho a determinar el monto de la posible indemnización y las modalidades de pago, y que toda controversia que pueda surgir deberá resolverse de conformidad con la legislación nacional de cada uno de los Estados que apliquen tales medidas”. La eliminación de toda referencia al Derecho Internacional y a los medios internacionales de arreglo de las controversias, revela la nieva posición de la Asamblea General. Conforme a la Resolución 3.171, la determinación de la posible compensación y las modalidades de pago, así como el arreglo de las controversias, se rigen exclusivamente por el derecho interno.
[1] Opinión Consultiva sobre Los Colonos Alemanes en Polonia (1923), Publications de la CPJI, Serie B, núm. 6, pág. 36.
[2] Ibid. Serie A, núm. 7, pág.42.
[3] Arbitraje Germano-Portugués (1919), RIAA, vol. II, pág. 1039.
[4] Sentencia en el caso de La Fábrica en Chorzow (1928), Serie A, núm. 17, pág. 47.
[5] Intervención del delegado de Uruguay en N.U., Asamblea General, Doc. Ofic. VII Periodo de Sesiones, Segunda Comisión, 2310 sesión, pág. 253.
[6] N.U., Comisión de Derechos Humanos, Informe del Octavo Periodo de Sesiones (abril-junio, 1952), págs. 8 y 10.
[7] Además de los proyectos de resolución de Chile y la Unión Soviética, presentaron enmiendas Afganistán, Estados Unidos, República Arabe Unida y Suecia.
[8] S. K. Barnerjee, “The Concept of Permanent Sovereignty over Natural Resources – An Analysis”, Indian Journal of International Law (1968), vol. 8, págs. 526-27.
[9] A/AC. 97/L. 2, Rev. 1 y E/L. 914, A/C. 2/L. 690 y A/L. 414.
[10] Resolución 88 (XII), sobre “Soberanía Permanente sobre los Recursos Naturales”, UNCTAD, doc. TD/B/421 (1972) [11] Los copatrocinadores del proyecto fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Méjico, Perú, Uruguay y Venezuela.
