Política Fiscal

Antes de realizar un análisis exhaustivo de la relación de Ferrocarriles Argentinos y el equilibrio de las cuentas públicas, me gustaría volver a sintetizar lo visto hasta aquí para que no se pierda el camino por donde va la investigación.

En esta primera parte, la finalidad buscada era demostrar como evolucionó el gasto público, analizando tres variables (intereses de la deuda, gasto de la administración general y el gasto económico) con la objeto de analizar como su tendencia creciente desembocó en los cuantiosos déficit de la década de 1980. En realidad, como ya se dijo, son nueve las variables que componen el gasto público, pero como el análisis de todas ellas excede esta investigación, he decidido luego de clasificarlas y jerarquizarlas tomar las más importantes.

La tendencia creciente de estas variables llevó al Estado a solventar una parte del exceso de gasto mediante el impuesto inflacionario, lo que provocaba inflación que constituía el principal problema de la economía argentina. Por esa razón, en 1991 se implementó el plan de convertibilidad por el cual el Estado ya no podía emitir en forma descontrolada para tener una mayor recaudación. A partir del establecimiento de la convertibilidad, el déficit fiscal ya no pudo ser financiado mediante emisión monetaria RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 981.

Esto generó una nueva dificultad, dado que el impuesto inflacionario constituía una fuente muy importante de recursos, por lo cual, con la convertibilidad el problema del déficit fiscal se agravaría, por lo cual, había que buscar nuevas fuentes de recursos.

Por ende, hasta aquí se vio claramente:

1. los inconvenientes que tenían el gobierno radical con el equilibrio del presupuesto analizando tres variables: los intereses de la deuda, el gasto gubernamental y el gasto económico;

2. como el Estado emitía provocando inflación para recaudar más vía impuesto inflacionario, para acortar la distancia entre sus gastos e ingresos;

3. como el déficit fiscal constituía el motor de la crisis,

4, como el recorte abrupto del gasto en 1988 no solucionó el problema del déficit, es más, el déficit siguió acrecentándose entre 1987 y 1989, con lo cual quedaba demostrado que el problema no era sólo de gastos elevados sino también de ingresos escasos,

5. como la Ley de Convertibilidad puso fin a la inflación y, por ende, al impuesto inflacionario.

6. como la privatización fue necesaria para reducir el gasto y generar recursos transitorios y permanentes para poner fin al déficit fiscal, e impedir que el fin del impuesto inflacionario provoque un crecimiento del déficit fiscal.

Según un reportaje publicado en la revista Primera Fila en diciembre de 1993 a Roberto Dromi, principal impulsor del proceso de privatizaciones y ministro de Obras y Servicios Públicos: Las privatizaciones tenían varios objetivos. UNO ERA OBTENER RECURSOS PARA PALIAR EL DÉFICIT FISCAL y poder equilibrar el presupuesto del Estado, porque con eso era posible un mecanismo de convertibilidad (...) Entrevista publicada en la revista Primera Fila, diciembre de 1993, año 4º, Nº 46, Mendoza, página 22.

A esto podríamos agregar que la primera ola de reformas fue empujada por LA NECESIDAD DE REDUCIR EL DÉFICIT FISCAL y lograr una mínima estabilidad de precios. (...) Los objetivos del programa de privatizaciones eran múltiples. En primer lugar, se planteaba como un camino para equilibrar el presupuesto. Debe considerarse que las empresas públicas eran generalmente deficitarias. Por lo tanto, su privatización suponía una reducción del gasto. La venta de activos permitía GENERAR TAMBIÉN INGRESOS TRANSITORIOS DE FONDOS RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 988. Por ende, hasta aquí vemos como la necesidad de recursos para paliar el persistente déficit estuvo presente en el proceso de privatización.

Otro aspecto que hay que destacar y que ya se mencionó en las citas anteriores, es que las empresas eran deficitarias, por lo cual, la necesidad de generar ingresos no sólo fue la causa de la privatización, sino que la necesidad de reducir el gasto también lo fue: (...) el tercer eje estaba constituido por la reforma del Estado y, especialmente, el programa de privatizaciones. Por esta reforma se trataba de arribar al equilibrio de las cuentas fiscales, REDUCIENDO EL GASTO, incrementando los ingresos regulares y sumándole una fuente importante de ingresos transitorios con la venta de las empresas públicas. RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 974

El exagerado intervencionismo generó un crecimiento desproporcionado del Estado, sobre todo durante la década de 1940 y 1950. Creó empresas destinadas a los servicios públicos: ferrocarriles, correos, teléfonos, gas, electricidad, aguas, etc. Pero también empresas para actividades productivas y comerciales. Así se convirtió en un productor y comerciante más en materia de vino, azúcar, yerba mate, madera, pesca, minerales, automóviles, aviones, barcos, siderurgia, petróleo, petroquímica, etc.

Durante setenta años, cualquiera fuera el signo ideológico del gobierno (conservador, justicialista, radical o militar), el Estado empresario no dejó de crecer. Las empresas públicas resultaron así una pesada carga que entorpecía el desarrollo.

Durante 1989, año en que a los radicales sucedieron los justicialistas, el déficit fiscal alcanzó la abultada suma de 3.867 millones de dólares, sólo en las empresas dependientes del Ministerio de Obras y Servicios Públicos. Esto significaba que dichas empresas generaban un déficit diario de 11 millones de dólares. Se han hecho cálculos de acuerdo a lo que apuntamos y dividiendo esa suma entre las familias de la Argentina a cada una de ellas les correspondería una erogación anual de quinientos dólares para mantener esas empresas ineficientes

(...) Había que reformar el Estado comenzando por privatizar las empresas. Y así lo hizo el gobierno de Menem, trasladando empresas estatales al sector privado, REDUCIENDO AUTOMÁTICAMENTE LA MAGNITUD DEL ESTADO Y EL PRESUPUESTO PÚBLICO SAN MARTINO DE DROMI Laura. Argentina contemporánea de Perón a Menem. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina 1996. Página 1413.. Al transferir al sector privado las empresas públicas, el Estado ya no iba a tener que absorber las pérdidas ni tampoco preocuparse por la recuperación y reestructuración del servicio (inversión), estas partidas desaparecerían del presupuesto dado que estas cuestiones tendrían que ser resuelta por los particulares, el Estado sólo se procuraría de las funciones básicas. La idea era aplicar criterios empresariales modernos y competitivos, con una organización cuidadosamente planificada, con el fin de convertir a la empresa pública en una verdadera empresa privada.

Según una nota publicada en el diario Clarín el martes 1º de diciembre de 1992 en la sección economía se planeaba que para mediados de 1995 no quedaría ninguna actividad empresarial en manos del Estado, tanto a nivel nacional como provincial. Del mismo modo que lo hizo en su momento el presidente Menem con el ministro, cuando ordenó que toda las empresas públicas fueran vendidas durante 1992, meta que finalmente no se cumplió, se había intimidado a las provincias para que dentro de 3 años se transfieran a los particulares las empresas públicas provinciales. El ministro de economía por aquel entonces decía: el 100% del esfuerzo de la provincias estará concentrado en atender la seguridad, la justicia, la salud, la educación popular y en administrar una parte del sistema de seguridad social (...) Diario Clarín el martes 1º de diciembre de 1992 en la sección economía. Página 26

En síntesis, podemos destacar que la privatización en principio apuntó a eliminar el déficit fiscal, generando dos tipos de ingresos: transitorios y regulares (de esta manera se sustituía al impuesto inflacionario); y reduciendo el gasto. Esta síntesis se ve reflejada en las palabras de Sebastián Edwards, las cual voy a agregar sin exclusión dado que sus ideas fundamenta mi hipótesis:

Privatización y finanzas públicas. Programas de privatización masiva como los realizados en América Latina poseen efectos importantes sobre las finanzas públicas. En primer lugar, los beneficios de las ventas (y yo agregaría, los beneficios de la concesión) constituyen, en sí mismas, ingresos para el sector público, y mejoran las cuentas fiscales a corto plazo. (...) La privatización afecta asimismo a los ingresos públicos de una segunda manera: muchas empresas estatales en América Latina han encontrado, desde hace largo tiempo, con problemas financieros que exigen grandes y continuas inyecciones de fondos del gobierno. Naturalmente, una vez que dichas empresas se venden (o concesionan) al sector privado, el gobierno deja de ser responsable de sus finanzas. Así es posible ahorrar un gran volumen de fondos públicos, como ocurrió en Chile durante la primera oleada de privatizaciones. En la medida en que las empresas enajenadas pasan a ser rentables y pagan impuestos, la privatización afecta también a las finanzas públicas a largo plazo. No obstante, cuando se privatiza una empresa rentable, el sector público dejar de recibir esos fondos, lo cual supone un efecto negativo para las cuentas públicas. Pero, en conjunto, la privatización produjo un resultado fiscal globalmente positivo en la mayoría de los países latinoamericanos EDWARDS Sebastián. Crisis y reforma en América Latina: del desconsuelo a la esperanza. Buenos Aires. Emecé ediciones 1998. Página 223.

En el caso de Ferrocarriles Argentinos, sería interesante resaltar una nota publicada en el diario Clarín el miércoles 5 de julio de 1989, día en que se conoció la Ley de Emergencia Económica 26.696, en virtud de la cual se sometió a privatización las empresas públicas y que fue más conocida por Ley Dromi. Dicha nota decía lo siguiente: En el ámbito de Ferrocarriles Argentinos se prevé una profunda reestructuración debido a su crónico déficit, lo que la constituye en la EMPRESA CON MAYOR PÉRDIDAS DEL SECTOR PÚBLICO (...). El Plan Madanes prevé la utilización plena de los factores productivos y se lo ha definido con un concepto de neto corte liberal, incluyendo el uso de todos los medios disponibles para obtener una rápida productividad (...) Diario Clarín el miércoles 5 de julio de 1989. Página 9. Sección: Política Económica. Licitaran cada ramal de trenes.

Por ende, Ferrocarriles Argentinos no escapó a la situación en que se encontraban las empresas públicas durante la década de 1980, las pérdidas cuantiosas que arrojaban los balances generales la convertían en la más deficitaria.

Para analizar con más profundidad esta cuestión, se mostraran a continuación los resultados de las Memorias y Balances Generales de Ferrocarriles Argentinos desde 1980 a 1987. Con respecto a los Balances de los años subsiguientes, cabe destacar que el Ministerio de Economía y más precisamente la Secretaría de Transporte no los tiene en su poder, esa es la razón por la cual el análisis se limita sólo hasta el año 1987. La razón por la cual no los tiene es que Ferrocarriles Argentinos realizó balances generales hasta 1988, este último balance tampoco se incluye dado que fue impugnado y no tuvo trascendencia pública. Otras aclaraciones importantes que creo importante destacar, es que los balances desde 1980 a 1982 están expresados en Pesos Ley 18.188, los balances de 1983 a 1984 están expresados en Pesos Argentinos y los balances desde 1985 a 1987 están expresados en australes. Por esta razón, y con el fin de realizar comparaciones, todos los datos se expresan en moneda vigente al 2004, es decir, se hicieron las equivalencias, pasando los Pesos Ley 18.188, los Pesos Argentinos y Australes a moneda vigente (Pesos). La tabla de equivalencias es la siguiente:

Otras de las cosas que cabe destacar, es que luego de expresar los valores de los balances a moneda vigente, se hizo el ajuste por inflación a fin de poder comparar eso valores. La tabla de coeficientes correctores es la siguiente:

En el gráfico L se exponen los resultados económicos de los Balances Generales de Ferrocarriles Argentinos en millones de pesos de 2004. Dicho resultado se ve reflejado en tres estados contables que se exponen dentro de la Memoria y Balance General de Ferrocarriles Argentinos: 1º el Balance General, 2º el Estado de Resultados, y 3º el Estado de Evolución del Patrimonio Neto. El Balance General es un Estado Contable de carácter estático que muestra a un momento dado (al cierre del ejercicio) la composición patrimonial del ente: activo, pasivo y patrimonio neto.

El Estado de Resultados es un Estado Contable de carácter dinámico que muestra en forma sintética las cuentas de resultado positivo o negativo que generaron el resultado atribuible al ejercicio.

El Estado de Evolución del Patrimonio Neto es un estado contable de carácter dinámico que muestra las causas de las variaciones cuantitativas y cualitativas que modificaron el patrimonio neto.

El resultado que se exponen en el gráfico, es el resultado final que arroja el balance (o ejercicio).

El resultado final surge del siguiente Estado de Resultados:

Con respecto al ejercicio, otras de las cosas que hay que destacar, es que los ejercicios económico de Ferrocarriles Argentinos tuvieron siempre una duración anual, por ende, esos resultados son anuales. Como puede verse en dicho gráfico, desde 1980 a 1987 el resultado económico fueron pérdidas, la mayor de ellas corresponde a 1983 con 12.151.611.679 de pesos de 2004. En los años subsiguientes, si bien disminuye notoriamente, las pérdidas anuales se mantuvieron por encima de los dos mil millones de pesos de 2004, y en 1987 llegando a casi cuatro mil millones de pesos de 2004.

Autor: Richard Amaro

Las empresas públicas era realmente un gran inconveniente, inclusive el diario Clarín el 31 de mayo de 1987 publicó un informe especial titulado "Las empresas públicas siguen en rojo". En dicho informe se trataba los siguientes temas: Gas del Estado que en 1986 tuvo que importar gas en los meses de frío, para abastecer la demanda; el endeudamiento de Aguas y Energía que era de 2479 millones de australes, el de Ferrocarriles Argentinos de 990 millones de australes, entre otros temas. El ministro de Obras y Servicios Públicos José Roberto Dromi, antes de asumir ese cargo dijo: debemos cambiar el sector público o será un cáncer Diario Clarín 2 de julio de 1989. Suplemento económico. Por Liliana Franco. Páginas 6 y 7.. Por lo cual, la necesidad de privatización también respondió a reducir ese gasto económico del sector público.

En cuanto a las causas de las pérdidas que arrojaban las empresas públicas, en general, son las siguientes:

1º monopolio creado por el Estado;

2º la competitividad limitada;

3º herramienta de política económica sectorial,

4º otras.

1º Monopolio creado por el Estado. La segunda causa es consecuencia de la primera, pero el análisis particular de ambas nos llevará a tener una visión mucho más clara de la situación.

El monopolio se da cuando un sólo oferente puede satisfacer toda la demanda, y por razones de imposición estatal o técnicas, no pueden entrar a competir otros oferentes. De esto se desprende los dos tipos de monopolio: el natural o privado (estos son los reprimidos por la ley) y los estatales o necesarios (creados por el Estado). Estos últimos son en general la forma de competencia de las empresas públicas, dado que los servicios públicos al ser un bien indispensable para toda la sociedad lo que se busca es prestar el servicio a un precio tal que quede al alcance de los grupos mayoritarios de población, esto hace que en ciertas oportunidades se preste a un precio tal que no cubra los costos. De esta manera mediante una legislación se impide la entrada de otros oferentes a competir en esos mercados, lo cual posibilita que ese oferente fije un precio arbitrario, que en el caso de los monopolios estatales o necesarios, beneficia a la sociedad.

Si se permitiera la entrada de otros oferentes a competir en esos mercados, podría producir la caída del servicio, dado que otro oferente privado tal vez produzca o preste un servicio eficiente y eficaz, pero el sentido social de la empresa pública no lo tiene la privada, a esta última solo le interesa la rentabilidad, en cambio, la empresa pública es una herramienta de política sectorial tendiente a lograr el bien común lo que la lleva a prestar servicios en zonas o en circunstancias no rentables. Como consecuencia de esto si compitiera empresas públicas y privadas ganaría la privada, dado que la visión de esta se sintetiza en la relación costo beneficio, esta relación determina su comportamiento, en cambio, la pública, tiene una filosofía basada en la prestación del servicio no en base a costos sino atendiendo el fin social que cumple.

Si se permitiera la competencia, demás esta decir que ganaría la privada, y si gana la privada esto llevaría a la insatisfacción de cierta parte de la demanda, por ejemplo en la actualidad la principal crítica que se le hace a las empresas que concesionaron los ferrocarriles es la supresión de ramales que hicieron con el fin de aumentar la rentabilidad. Esto implica que los poblados desaparezcan.

Por esta razón el Estado crea monopolios estatales para que presten servicios con sentido social con el fin de alcanzar el bien común, pero esto nos llevó según Mochon y Beker a los déficit del presupuesto de la década del 1980 dado que el punto de equilibrio se establece en general a un precio tal y a una cantidad tal que no cubre los costos. La oferta es inelástica, es decir, el precio es fijo y la cantidad varía.

2º Competitividad limitada. Esto hace que las empresas no innoven ni tampoco racionalicen en forma sistémica con el objetivo de lograr una mayor brecha entre sus costos e ingresos. Es decir, en un sistema de libre competencia la interacción de oferta y demanda determina el precio y la cantidad equilibrio.

Si un oferente decide vender por encima del precio equilibrio, esto generará en el oferente una sobreoferta dado que nadie comprará sus bienes y servicios a un precio mayor del precio que tiene los bienes y servicios de sus competidores. Por lo cual, el oferente deberá bajar el precio de sus bienes o servicios hasta alcanzar el precio de equilibrio para colocar ese excedente.

Si un oferente decide vender sus bienes o servicios a un precio menor al precio de equilibrio esto generará una sobredemanda que el oferente para hacer frente a esa demanda deberá subir el precio hasta el precio de equilibrio, dado que mientras mayor sea la demanda de un bien o servicio mayor es el costo, por ende cuando sube la demanda debe subir el precio. Con lo cual podemos concluir que en un mercado de libre competencia el precio tiene las características de ser estable en el tiempo. Esto conlleva a que la única manera de incrementar el beneficio para el oferente no es ni bajando ni subiendo el precio sino incrementando la brecha entre precio de costo y precio de venta mediante una mayor eficiencia y eficacia, por eso el mercado de competencia es el mejor que impulsa hacia la eficiencia productiva. En cambio, en mercados de competencia limitada como los de las empresas públicas de la década del 1980 no ocurre esto, dado que el precio al no fijarse por la oferta y demanda, sino en foma arbitraria no existen los estímulos para lograr un mayor beneficio mediante la innovación.

3º Herramienta de política económica sectorial. Con respecto a este último, las empresas públicas representaron una fuente de trabajo para miles de personas en épocas de recesión; esto llevó a un problema de financiamiento por parte de dichas empresas, dado que la recesión es un periodo prolongado de baja actividad económica y elevado desempleo; las ventas de bienes y servicios disminuye notablemente, lo cual obliga a las empresas a reducir la cantidad de bienes y servicios ofertada, es decir, disminuye la producción con la consiguiente disminución de los salarios y en casos extremos obliga a realizar despidos. Pero en el caso de las empresas públicas esto nunca sucedió, dado que en épocas de decadencia o contracción de la demanda (disminución del PBI), el Estado aumentaba el gasto público para producir un efecto multiplicador en la economía (esto se fundamente en la visión keynesiana de la economía). Según Keynes un aumento de la inversión o del gasto público en plena recesión traerá aparejado un aumento mayor del ingreso (multiplicador keynesiano o del gasto público o de la inversión). Las empresas públicas en épocas de recesión no solo no redujeron el costo laboral sino que lo aumentaron contratando a nuevos empleados para reducir la desocupación. Esto hace que las empresas públicas de la década del '70 y '80 se convirtieran en un gran problema para el Estado.

Entonces, en líneas generales, podemos decir que eran tres las causas del déficit de las empresas públicas, a las que habría agregar la malísima administración que tenían y la corrupción de la "patria contratista", que se vera en líneas generales en la segunda parte.

Autor: Richard Amaro

LA EVOLUCIÓN DEL GASTO ECONÓMICO EN LOS PRESUPUESTOS.

Los gastos económicos jugaron un rol de primerísima importancia en el déficit fiscal, inclusive más relevancia en la historia del presupuesto desde 1965 a 1992 que el gasto gubernamental, dado que en esos 27 años como se observa en el gráfico F en el cual se exponen el gasto gubernamental y el económico en millones de pesos, sólo en 1975 y 1987 el gasto gubernamental pudo superar al económico. Con lo cual podemos decir en primer lugar que si bien el gasto de la burocracia o administración general tuvo un crecimiento constante en general (la línea de tendencia es creciente en dicho gráfico), los gastos económicos también, pero en una proporción muchísima mayor. Otro dato a tener en cuenta del gráfico F en la cual se exponen los gastos gubernamentales, económicos y de bienestar social en millones de pesos en forma comparativa, es que de el se desprende como dijimos antes que los gastos que más evolucionaron fueron los de bienestar social, superando los económicos y gubernamentales. Pero debido a que su evolución se fundamenta por la crisis económica y por otras razones antes mencionadas, se iba a tomar como una variable constante a los fines comparativos dado que fue el gasto de mayor envergadura. Por ende, en el gráfico se muestra claramente que el único gasto que por decirlo de alguna manera "le hizo sombra" al gasto de bienestar social fue el económico, dado que el gubernamental no lo superó en ningún año, mientras que el económico si lo hizo en numerosas oportunidades, inclusive alcanzó el pico más elevado en la historia del presupuesto desde 1965 a 1992 con 28 millones de pesos en el año 1983. El gráfico H que muestra la evolución del gasto económico desde 1965 a 1992 en millones de pesos, se puede ver que a pesar que a partir de 1983 el gasto económico empieza a descender, la línea de tendencia es creciente. Hay que tener en cuenta que ya en 1985 Alfonsín propugnaba la privatización de las empresas públicas para racionalizar el gasto económico, en ese año declaró la economía de guerra, anunciando la privatización de las empresas públicas y la paralización de las inversiones. Esta paralización de las inversiones hizo de algún modo posible la disminución del gasto económico.

La finalidad de analizar el gasto económico no difiere de lo dicho para el gasto de los intereses de la deuda y el gubernamental. Pero no obstante, podemos agregar que el análisis de esta variable pondrá de manifiesto lo que dijo el primer ministro de Obras y Servicios Públicos de Menen en el diario La Nación, el día miércoles 21 de marzo de 1990 página 4: La política de privatización no tiene patente peronista porque también fue un propósito del gobierno radical y nosotros no queremos dilapidar los fondos del Estado (...). Los persistentes problemas que tuvo el gobierno radical con el equilibrio de las cuentas públicas, provocó que a partir de 1985 aparezca en el discurso político el tema de la privatización. En 1984 el déficit fiscal logró alcanzar el 21% del PBI, el más alto en el período comprendido entre 1973 y 1995, por esa razón, los radicales estaban convencidos que la única manera de solucionar el problema estribaba en la racionalización del gasto económico y en la generación de nuevas fuentes de recursos, lo que podría lograrse mediante la privatización.

Por cadena nacional, el viernes 28 de Noviembre de 1986, el Presidente Alfonsín elevaba a la Nación Argentina su mensaje en el que describían los fundamentos políticos de la Reforma del Estado que promovía:

Hoy he querido comunicarme con ustedes para efectuar algunas reflexiones sobre un tema que, estoy seguro, ustedes le asignan una gran importancia, la que desde luego tiene, y también consideran como yo que es absolutamente necesario encararlo con urgencia. Debemos encarar con urgencia una política orientada a reestructurar el aparato del Estado.

Cuando el año pasado, en el mes de junio, lanzamos nuestro plan de reforma económica, ya tuve oportunidad entonces de señalar la vinculación que nosotros veíamos que claramente existían entre el saneamiento económico y la reforma del Estado; era lo que a la postre fue una política de crecimiento y la desburocratización del sector público."

(...)

"Los esfuerzos, pues, en que nos encontramos comprometidos, este esfuerzo en que se encuentra comprometido el país, y la construcción de una democracia estable, moderna, participativa, solidaria, no pueden estar desvinculados de un particular empeño en superar la ineficiencia e irracionalidad del sector público. No hay crecimiento sin racionalidad, no hay justicia social sin eficiencia, y en nuestra marcha hacia estos dos objetivos no podemos menos que producir una drástica y profunda reformulación del sector público (...)

En esta parte del discurso de Alfonsín se puede apreciar claramente la necesidad que tenía el Estado de racionalizar los gastos, y sobre todo los atinentes al sector público que es el sector empresario del Estado. Lo más interesante, es que hace referencia a la irracionalidad e ineficiencia, dos palabras que se mencionan muy seguido en este trabajo de investigación cuando nos referimos a la gestión estatal.

Por ende, el análisis de esta variable permitirá ver como la evolución del gasto económico va a ser tan importante que provocará la bancarrota del Estado, reconocida por Menen en 1989.

El análisis de los gastos económicos será complementado en la última parte de esta primera parte con el análisis de las Memorias y Balances Generales de Ferrocarriles Argentino, dado que esta variable requiere el mayor análisis dado que dentro de los gastos económicos se encuentran las erogaciones que realizó el Estado para solventar los gastos o déficit de los Ferrocarriles Argentinos. Por lo cual, el análisis en esta primera parte no sólo recaerá en el gasto económico en su globalidad sino se desglosará los gasto de transporte para su análisis particular, y en especial, lo atinente a los ferrocarriles.

Para realizar el análisis de los gastos económicos del gobierno radical y principios del gobierno menemista, vamos a recorrer brevemente los gastos económicos desde 1965 a 1982 con la finalidad de comparar la evolución entre tres periodos: 1965 a 1975, de 1975 a 1982 y de 1982 a 1992. Es decir, se toman los gastos desde 1965 a 1982 tan sólo a los fines comparativos, dado que el centro de nuestra cuestión recae en el periodo que va desde 1983 a 1992.

En el gráfico I que muestra los gastos económicos en los presupuestos nacionales desde 1965 a 1975 en millones de pesos, se puede ver que el gasto creció en forma escalonada, sin grandes variaciones, aunque el incremento que se logró en ese eríodo paso de $ 7.601 millones a $ 16.913 millones, por lo cual si bien el gasto creció en forma gradual, el resultado final en 1975 sería que el gasto se incrementó a más del doble con respecto de 1965.

En el gráfico J que muestra los gastos económicos en los presupuestos nacionales desde 1975 a 1982 en millones de pesos, se puede ver que si bien el gasto en 1975 descendió respecto del año anterior, en 1976 con la llegada del gobierno militar se incrementa nuevamente. A partir de ahí empezarán los esfuerzos de Martínez de Hoz por controlar las cuentas fiscales alegando que el Estado debe dejar de prestar ciertos servicios, en donde el mercado pudiera llegar a ser más eficiente. Lo que buscaba Martínez de Hoz era racionalizar el gasto económico mediante ideas neoliberales. Hay que tener en cuenta que para esa época varios países de América Latina ya se estaban moviendo a economías de mercado más liberales, el primeros de ellos fue Chile. A América Latina ya había llegado el neoliberalismo. Sin embargo, las ideas de reforma que tanto caracterizó al neoliberalismo no se plasmaron en el gobierno militar.

No obstante de lo dicho, el gobierno militar logró que desde 1976 a 1979 el gasto de economía disminuyera pero a partir de 1979 a 1982 se revertiría la situación lograda en periodos anteriores.

En el gráfico K que muestra los gastos económicos en los presupuestos nacionales desde 1982 a 1992 en millones de pesos, se puede ver que en 1983 este gasto supera los 25 millones de pesos convirtiéndose en todo un record en la historia presupuestaria. Además hay que tener en cuenta que desde 1979 el gasto venía creciendo, pero en forma escalonada, el crecimiento que logra en 1983 fue totalmente abrupto. Luego en 1984 también desciende abruptamente, disminuyendo paulatinamente los dos años posteriores. En 1987, el gasto se incrementa superando el nivel alcanzado en los tres años anteriores, en ese año el déficit fiscal se agravó. A partir de 1988 la caída del gasto económico fue sin lugar a dudas una de la más importante. Dicha disminución se debió a que el gobierno radical se dio cuenta que la situación era insostenible, por lo cual no tenía sentido seguir teniendo el gasto elevado si no va haber recursos para cubrirlos, ni siquiera se podía pedir prestado dado que la argentina a comienzos de 1988 entra en cesación de pagos de los intereses de la deuda. Esto demuestra la bancarrota del estado, que fue reconocida por Menen, dado que según Mario Rapoport, cuando Carlos Saúl Menen asume el 8 de julio de 1989 cuando en realidad debía hacerlo el 10 de diciembre reconoció que el Estado estaba quebrado por lo cual decide dictar Leyes de Emergencia Administrativa y Emergencia Económica. Esto fundamenta lo que se dijo en la parte dedicada al gasto gubernamental: los principales objetivos de la reformas era el gasto gubernamental y el económico. Como puede verse en el gráfico A en el inicio de esta primera parte y que muestra la evolución del gasto público desde 1965 a 1992 en millones de pesos desde 1987 a 1990 el gasto público total de la Nación sufre la disminución más importante de la historia presupuestaria desde 1965 a 1992. Viendo esta gran disminución uno llegaría a la conclusión que el déficit fiscal disminuyó notablemente dado que la disminución del gasto fue todo un record, pero sin embargo el déficit fiscal no disminuyó, todo lo contrario aumentó dado que en 1987 fue de 11,4% del PBI, en 1988 12,8% del PBI y en 1989 15,2% del PBI. Además otra cosa que valdría la pena destacar es que en 1990 el gasto económico casi llega a igualar al de 1965, año en el cual se registró el gasto económico más bajo desde 1965 a 1992: en 1965 fue de $ 6205,5 millones y en 1990 $ 6024.7 millones, la diferencia es efímera. Por lo cual una conclusión importante sería que los ingresos del gobierno mediante la recaudación fiscal era deficiente con relación a las necesidades de la Nación, lo cual hacía imperioso el reformar el sistema impositivo y generar nuevas fuentes de recursos, dado que ni disminuyendo el gasto abruptamente se lograba el equilibrio fiscal.

Siguiendo el análisis del gasto económico durante el gobierno radical, sería importante destacar que si bien en 1987 se elevó superando los niveles de los tres años anteriores e inclusive el nivel alcanzado en 1982, en general, salvo esa excepción, el comportamiento fue decreciente.

Como ya vimos en la parte dedicada al gasto gubernamental, desde 1983 hasta principios 1985 la situación era realmente pésima y los planes de Grispun no lograban sanear la economía, lo que llevó a que en marzo de este último año el ministro de economía renunciara. En este período, a pesar de que muchos países de América Latina habían iniciado el gran proceso de reformas en el marco del neoliberalismo, el discurso de reforma se iniciaría con el fracaso de Grispun. Cuando en 1985 Alfonsín declaró la "economía de guerra" anunció a su vez la privatización de empresas del Estado. Como medidas complementarias al plan de ajuste (Plan Austral), se plantearon algunos proyectos privatizadores, comos los de SOMISA, Fabricaciones Militares (...)RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 912.

En febrero de 1986, Sourrouille anunció el propósito de impulsar un programa de transferencia de la participación del Estado en diversos sectores de la economía. De esta manera, el gobierno propiciaba la eficiencia y la privatización de las empresas públicas, a raíz de las limitaciones financieras, endeudamientos y el empeoramiento de los servicios prestados (...) SAN MARTINO DE DROMI Laura. Argentina contemporánea de Perón a Menem. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina 1996. Página 1105. Como puede verse, en este párrafo del libro de Laura San Martino de Dromi están presentes las variables tratadas en esta investigación, por un lado, la privatización apuntaba a tratar de solucionar el tema de las cuestas fiscales y por otro a mejorar el servicio.

La primera privatización se concretó en agosto de 1987: el gobierno pudo mostrar su primer éxito: la privatización de la compañía aérea Austral. Como recordamos Austral había sido estatizada por el privatista Martínez de Hoz SAN MARTINO DE DROMI Laura. Argentina contemporánea de Perón a Menem. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina 1996. Página 1101. Pero no obstante las privatizaciones del gobierno radical no darían resultado, y una de sus causas sería según Mario Rapoport la oposición del peronismo en el Congreso, y a esto podemos agregar la falta de confianza de los inversores, según San Martino de Dromi. En diciembre de 1988, el Poder Ejecutivo somete a consideración del Congreso Nacional un proyecto de ley para llevar a cabo la privatización del sistema de telecomunicaciones SAN MARTINO DE DROMI Laura. Argentina contemporánea de Perón a Menem. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina 1996. Página 1190.. Y siguiendo a Dromi, a principios de 1989 se presenta al Congreso el proyecto de privatización de Aerolíneas Argentinas, que ambos proyectos fueron cuestionados dado que el inversor se eligió en forma directa y además por que los proyectos no ofrecía ninguna seguridad jurídica, lo que provocó que el Congreso los rechazará.

Por ende, la idea de reforma del sector público productivo, estuvo presente en el gobierno radical, inclusive se llegó a concretar la privatización de Austral, pero sin embargo ello no dejó de ser simplemente un éxito parcial, dado que la situación económica era tan pésima que la falta de inversores nacionales y extranjeros era el fiel reflejo de la desconfianza que se tenía al gobierno radical, lo que puede explicar en cierta parte la especulación. A esto podríamos sumar otros factores, dado que según Mario Rapoport las privatizaciones y el traslado de la Capital Federal era bloqueados por la oposición del peronismo en el Parlamento y jaqueados por la persistentes dificultades presupuestarias RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 914. La cuestión fiscal era un inconveniente para el proceso de privatizaciones, dado que para ponerlo en marcha se requería de cuantiosas sumas.

En conclusión, el gobierno radical logró éxitos efímeros en cuanto a la privatización, cuyo objetivo principal como dice Dromi era resolver las cuentas fiscales, es decir, reducir el gasto económico y generar recursos a corto plazo para solventar las necesidades de la Nación, que se vieron seriamente limitadas a partir de 1988 a 1990 con la bancarrota del Estado.

Autor: Richard Amaro

El presupuesto nacional como lo definía Alberdi es el prospecto financiero que el Estado somete a consideración del pueblo, o dicho en otros términos, es el resumen realizado en forma sistematizada por periodos regulares de la estimación del gasto del Estado y la previsión de recursos para cubrirlo. Si los gastos públicos son igual a los ingresos públicos se dice que el presupuesto esta equilibrado, si los gastos públicos son mayores a los ingresos públicos hay déficit, y en el caso contrario, hay superávit.

Las tres principales partidas del gasto público son:

1. Los gastos corrientes, que incluyen los sueldos y salarios pagados, las transferencias y subsidios y las compras de bienes no duraderos que realizan los entes gubernamentales. Los gastos corrientes son aquellas erogaciones necesarias para el normal funcionamiento de las actividades estatales y comprende: los gastos de bienestar social, los gastos gubernamentales, de salud, de ciencia y técnica, entre otros.

2. Los gastos de inversión, que se refieren a la compra de bienes de capital y a otras inversiones que realiza el Estado. Es decir son aquellas erogaciones que realiza el Estado en capital fijo (bienes de uso), capital circulante (bienes de cambio) y obras públicas; y comprende los gastos: de bienes de capital, construcción, bienes preexistentes e inversión financiera

3. Los pagos de la deuda pública, con los que el gobierno amortiza los compromisos previamente contraídos. En general estos se incluyen dentro de los gastos corrientes.

Según un informe sobre los presupuestos de la administración nacional, gastos por finalidad, función y naturaleza económica, de 1965 a 1992 del Ministerio de Economía y Producción, la división de los gastos anteriormente mencionados es:

A) GASTOS CORRIENTES:

- personal;

- bienes y servicios;

- intereses;

- transferencias.

B) GASTOS DE CAPITAL;

- bienes de capital;

- construcción;

- bienes preexistentes;

- inversión financiera.

Esta división de gastos públicos en corrientes y no corrientes es genérica, dado que en realidad el gasto del presupuesto se desglosa por finalidades según dicho informe de la siguiente manera:

A) ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL:

- conducción nacional;

- administración fiscal;

- control fiscal;

- legislación;

- justicia;

- asuntos exteriores;

- culto;

- Apoyo a gobiernos provinciales y municipales;

- Administración general sin discriminar.

B) DEFENSA:

- ejército;

- armada;

- aeronáutica;

- defensa sin discriminar.

C) SEGURIDAD:

- policía interior;

- policía de fronteras;

- policía marítima;

- reclusión y corrección;

- policía aeronáutica;

- seguridad sin discriminar.

D) SALUD:

- atención médica;

- saneamiento ambiental;

- salud sin discriminar.

E) CULTURA Y EDUCACIÓN:

- cultura;

- educación elemental;

- educación media y técnica;

- educación superior y universitaria;

- culto y educación sin discriminar.

F) ECONOMÍA:

- suelo, riego, desagüe y drenaje;

- agricultura, ganadería y recursos naturales renovables;

- energía y combustibles;

- canteras y minas;

- industrias;

- turismo;

- transporte ferroviario;

- transporte vial;

- transporte por agua;

- transporte aéreo;

- comunicaciones;

- comercio y almacenaje;

- seguro y finanzas;

- economía sin discriminar.

G) BIENESTAR SOCIAL:

- seguridad social;

- trabajo;

- vivienda;

- asistencia social;

- deportes y recreación;

- promoción social;

- bienestar social sin discriminar.

H) CIENCIA Y TÉCNICA:

- capacitación y promoción científico-técnico;

- investigación y desarrollo;

- ciencia y técnica sin discriminar.

I) DEUDA PÚBLICA.

Por lo cual, podemos decir que hay muchas variables que incidieron en la evolución del presupuesto público en la década de 1980, y que provocaron un desequilibrio entre gastos e ingresos; más precisamente fueron nueve variables. Pero pese a ello sólo se analizaran las variables que tuvieron mayor auge salvo excepción el gasto de Bienestar Social dado que como se explicará más adelante este gasto fue fundamentado y además porque los planes de reforma de la década del '80 y principios del '90 apuntaron más bien a los gastos de la administración gubernamental, económicos y los relativos a la deuda pública en forma totalmente explícita. Según puede verse en el gráfico B que muestra la evolución del gasto por finalidades desde 1965 a 1992 en porcentajes del PBI, los tres gastos que más evolucionaron fueron: 1º bienestar social, 2º economía y 3º administración general. Los intereses de la deuda se excluyen de esta jerarquía, pero a pesar de ello, a principios de la década del '80 la evolución de los mismos fue tan importante que el gobierno radical empieza a pagar una parte menor que la que corresponde de los intereses dado que se convirtieron en una pesada carga para el presupuesto, hasta tal punto que en 1988 entra en cesación de pagos a los acreedores. Esto refleja la importancia de los intereses de la deuda que recién en la década del '90 se llegará a un acuerdo definitivo con el plan Brady y la Argentina retomará los pagos.

Cabe destacar que el gasto público total como proporción del PBI es un indicador del tamaño del Estado en relación a la economía, que aísla el efecto de las diferentes dimensiones geográficas, demográficas y de desarrollo entre países.

Debido a la evolución de los intereses de la deuda el Estado no podía equilibrar las cuentas fiscales, por esa razón la deuda pública fue una de las principales variables que incidió en el déficit aunque no se vea muy reflejado en dicho gráfico.

Con respecto a los gastos de bienestar social, se tomarán como parámetro a fin de comparar la evolución del gasto de la administración general y de economía.

En síntesis, por las razones anteriormente explicadas y por otras razones que se mencionaran más adelante, las variables a analizar serán:

1º los intereses de la deuda;

2º el gasto gubernamental;

3º el gasto económico.

Los gastos de bienestar social se tomarán como parámetro comparativo.

El análisis de estas variables permitirán entender porque evolucionaba en forma creciente el déficit, lo que provocó que el Estado Nacional ante la necesidad de reducir el gasto drásticamente y aumentar los ingresos a principios de la década de 1990, privatizara las empresas públicas, y entre esas empresas, Ferrocarriles Argentinos y Ferrocarriles Metropolitanos S.A. El análisis de estas variables reflejaran los problemas que tenían los gobiernos para equilibrar las cuentas públicas, y como la falta de planificación a largo plazo, producía que el gasto siempre se eleve.

El Estado para cumplir sus fines necesita llevar a cabo la actividad financiera, actividad que tiene cuatro elementos fundamentales: recursos públicos, gastos públicos, servicios públicos y necesidades públicas. Estos cuatro elementos son las bases fundamentales de la actividad financiera. En cuanto a los recursos públicos se distinguen dos clases de acuerdo a su naturaleza: a) recursos patrimoniales (u originarios) y b) recursos derivados o tributarios. En estos últimos se distinguen tres especies, que si bien guardan características similares o análogas por pertenecer a un mismo género, en la práctica se suelen confundir o utilizar indistintamente, inclusive suele suceder que hasta los mismos legisladores a veces denominan impuesto a las tasas y viceversa. Por lo expuesto, fue el objeto del presente informe fiscal aportar desde la doctrina los conocimientos académicos relevantes para traer luz para poder empezar a transitar por el buen camino.

Autor: Richard Leonardo Amaro Gómez Julio de 2010

Bibliografía

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Código Fiscal de México de 1938

Manuel Ossorio. Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Editorial Heliasta. Buenos Aires 2000.

Desde el punto de vista económico, la evasión fiscal genera efectos negativos en términos de equidad horizontal y eficiencia asignativa.

La equidad horizontal se ve afectada ya que los que evaden impuestos se auto discriminan positivamente respecto de los que tributan, cuando ambos están en igualdad de circunstancias y obligaciones respecto a la tributación.

La eficiencia paretiana también se ve afectada pues los que no pagan los impuestos que les corresponden enfrentan una menor restricción presupuestaria que la que tendrían si lo hiciesen, por lo tanto, expanden su nivel de actividad a niveles subóptimos respecto del óptimo social. Por otra parte en el caso concreto de un impuesto general a los consumos tipo IVA, el hecho que unos cumplan y otros evadan implica que el impuesto termina convirtiéndose en un tributo selectivo con la consecuente carga excedente (Macón, 2002), excepto que se trate de bienes o servicios con demanda perfectamente inelástica.

Según O’Connor (2006), el grado de desarrollo de los países esta inversamente correlacionado con la evasión en el IVA, y con la evasión fiscal en general, por eso en todos los países subdesarrollados la economía informal y la evasión fiscal son mayores.

Algunos factores determinantes de la evasión fiscal según distintas teorías y modelos de análisis económico y no económico son:

a) La magnitud de las alícuotas impositivas, en cuanto a que a mayores tipos impositivos mayor evasión fiscal.

b) El riesgo a ser fiscalizado, en el sentido que a mayor probabilidad de fiscalización menor propensión a evadir.

c) La magnitud de las sanciones (multas y penas privativas de la libertad), disminuyendo la propensión a evadir ante aumentos de las penas.

d) La equidad del sistema tributario, en cuanto que a mayor equidad menor propensión al fraude.

e) La actitud social hacia quienes no pagan, disminuyendo la propensión a la evasión fiscal ante una mayor reprobación social.

f) La relación de intercambio entre las prestaciones públicas y las obligaciones tributarias, en particular en casos de comparación con otros contribuyentes, decreciendo la propensión al fraude ante un aumento de los beneficios individuales que se perciben de las prestaciones públicas.

g) La falta de valoración positiva de los bienes sociales financiados por los tributos.

h) La moral media de la sociedad.

Merece una breve y específica mención la creciente necesidad de intensificar las acciones gubernamentales en el camino de una mayor educación tributaria que cree conciencia de los efectos negativos que produce la evasión fiscal, lo que podría inducir algún cambio al menos en términos de los puntos e), g) e h) de los factores antes citados.

El problema de la evasión fiscal surge cuando un sector tiene una mayor capacidad de evasión que otros (a pesar de existir tasa impositivas homogéneas), provocando distorsiones en las decisiones de consumo, ya que los impuestos se cobran únicamente sobre el sector formal. De esta manera se ven afectadas la carga fiscal y la equidad del sistema tributario.

Con respecto a los resultados anteriormente obtenido en la construcción del índice de eficiencia en la recaudación del IVA, estos se pueden comparar con los datos sobre la evolución de la evasión fiscal en Argentina. En la siguiente tabla se pueden ver los datos estimados por la AFIP de evasión en el IVA (Estimación del incumplimiento en el IVA, Salim (2005)) y los resultados obtenidos por el índice de eficiencia:

* Estimación propia

Fuente: Elaboración propia en base AFIP (estimación del incumplimiento en el IVA, Salim (2005)), INDEC.

Claramente se puede ver que a medida que aumenta (disminuye) el porcentaje de evasión en el IVA, disminuye (aumenta) el índice de eficiencia en la recaudación del IVA ajustado por el ciclo económico. En el siguiente grafico se puede ver que existe cierta coherencia entre ambos indicadores.

Otra forma de analizar la evasión fiscal es relacionar la presión fiscal y las alícuotas impositivas. La presión fiscal de Argentina (medida como porcentaje de la recaudación sobre el PBI) se encuentra dentro de los valores internacionales para nuestro nivel de desarrollo, pero las alícuotas impositivas son relativamente altas si se las compara con países de igual grado de desarrollo, e incluso en algunos casos, se asemeja a las tasas que aplican los países mas avanzados. De aquí se desprende que existe un alto grado de evasión fiscal, ya que con las mismas alícuotas que en otros países, se obtiene una recaudación mucho menor.

Todos los impuestos en mayor o menor medida afectan los incentivos, y pueden alterar el comportamiento de los consumidores, productores o trabajadores, de tal forma que se reduce la eficiencia económica. Un sistema tributario ideal debería minimizar en la medida de lo posible los efectos negativos sobre la eficiencia económica.

Los costes de eficiencia de la aplicación de los impuestos fueron definidos por Adam Smith en su obra clásica La riqueza de las Naciones (1776), donde establecía que uno de los objetivos deseables de cualquier sistema impositivo era el hecho de que «no fuese costosa la recaudación de los impuestos y, que además, no desincentivara la actividad económica» objetivos largamente perseguidos pero que, como demuestra la historia, no siempre han sido alcanzados.

Por no desincentivar la actividad, se entiende que los impuestos no deben distorsionar las decisiones económicas de los individuos sujetos a gravamen.  En la teoría de la Hacienda Publica la ineficiencia de la imposición se puede analizar a través del llamado “exceso de gravamen”, como cuantificación de la perdida de utilidad que genera un impuesto distorsionante. El exceso de gravamen surge porque la pérdida de bienestar total que genera el impuesto en el individuo con la modificación en su comportamiento, es superior a la mera pérdida de bienestar producida por la disminución de la renta disponible que conlleva el pago del impuesto. El valor del exceso de gravamen que se genera por el efecto sustitución es mayor cuanto mayor sea el tipo impositivo y la elasticidad (Musgrave, 1986). Por ello, la relación de intercambio entre eficiencia y equidad no resulta tan sencilla para los gobiernos a la hora de diseñar su política fiscal.

El objetivo de equidad se puede intentar conseguir tanto a través de la política de ingresos como de gastos públicos, o mediante una combinación de ambas, ya que   intentar conseguir la equidad exclusivamente por medio de los ingresos públicos, con tipos elevados, puede generar elevados costes de eficiencia económica al incrementarse el exceso de gravamen. Así aquellos gobiernos que estén dispuestos a sacrificar eficiencia a favor de una mejor distribución de la renta optarán, sin duda, por sistemas impositivos mas progresivos, mientras que aquéllos que prefieran una mayor eficiencia o neutralidad lo harán por tipos más reducidos, dando un mayor protagonismo al gasto público. En definitiva, la equidad es un concepto de muy difícil valoración, pues la misma se puede referir a un momento determinado o a un período temporal más dilatado, pues determinados gastos-inversiones, como la sanidad y la educación requieren un período de tiempo para que puedan valorarse sus efectos.

El objetivo de las políticas de redistribución es lograr una mayor equidad entre los ciudadanos. En general, se suele equiparar la noción de equidad como sinónimo de justicia, y se asimilan ambas al concepto de igualdad. De esta forma la equidad puede ser evaluada atendiendo a la existencia o no de igualdad en condiciones de oportunidad y logros de ingreso.

Por lo tanto, al crear un sistema impositivo, equitativo desde una perspectiva de justicia, se debe cuidar que se cumplan dos principios:

• El Principio de Beneficio
• El Principio de Capacidad de Pago

El primero sigue un principio de mercado: los individuos que reciben el beneficio de un bien o servicio deben pagar el impuesto necesario para la provisión de ese bien o servicio. El segundo, por otro lado, hace referencia al tema de equidad, ya que sostiene que los individuos que tienen mayor capacidad de soportar la carga impositiva deben pagar más impuestos. Sobre éste último principio se basan los impuestos progresivos.

No existe un sistema impositivo optimo único, sino que depende de las particularidades de cada país, tales como el nivel de desarrollo económico, el funcionamiento de las instituciones, el grado de apertura económica, federalismo fiscal, etc. Es deseable para un sistema óptimo, que cumpla con el principio de equidad y minimice las distorsiones en la economía, es decir, las perdidas de eficiencia en la economía. Otras elemento deseable es que sea simple y fácil de controlar para el fisco, y simple y fácil de cumplir para el contribuyente. A su vez, debería ser estable en el tiempo, a fin de que tanto productores, consumidores, e inversores, puedan planificar con cierta certeza sus decisiones económicas intertemporales. El grado de complejidad del sistema tributario y su inestabilidad, incrementan los costos de cumplimiento. Estos representan los costos directos e indirectos que las personas o empresas erogan para cumplir con el fisco, no solo en las tareas relacionadas con la liquidación del impuesto, sino también con las retenciones y percepciones, y los regimenes de información hacia el fisco. No incluye el monto tributado en si, sino el tiempo destinado a llenar formularios, estudiar las normas vigentes y sus cambios, llevar la contabilidad impositiva, facturas, y pagos a abogados, contadores, asesores financieros, etc.

Desde el punto de vista de la equidad, uno podría preguntarse si el gobierno no debería compensar a los contribuyentes por estos costos de cumplimiento, ya que si estos costos recaen sobre el contribuyente y no se hace cargo el gobierno, no se estaría maximizando el bienestar social. Por otro lado, estos costos de cumplimiento suelen recaer en forma heterogénea entre los contribuyentes por la existencia de economías de escala. De esta forma se ven favorecidas las grandes empresas, y al incorporar estos costos el sistema impositivo se vuelve regresivo.

Desde el punto de vista de la eficiencia, el argumento a favor de que los contribuyentes sean quienes paguen estos costos es que en el caso que se quiera restituir los gastos que eroguen los contribuyentes como costos de cumplimiento, existe problemas de información asimétrica y monitoreo, que generan una perdida de eficiencia en el sistema tributario, donde el costo de controlar que no se adultere la información ni se incurra en gastos innecesarios puede llegar a ser mayor que el costo de cumplimiento de los contribuyentes.

Otra pregunta que surge al momento de diseñar un sistema impositivo óptimo es si es preferible un impuesto único o un sistema tributario. Entre los argumentos a favor del impuesto único esta la simplicidad del sistema y la reducción de los costos de cumplimiento. Un ejemplo seria un impuesto único al trabajo o poll tax donde cada individuo deba pagar un importe fijo. Esto generaría un incentivo para la producción y el trabajo, pues pagara lo mismo el que se esfuerza y obtiene altos rendimientos, que aquel que no. Este tipo de impuestos seria más eficiente que el sistema de impuestos actual (IVA, impuesto al patrimonio, impuesto a la renta, etc.) donde estos últimos producen dos efectos:

• Un efecto sustitución: ya que modifican los precios relativos de los bienes.
• Un efecto ingreso: porque el ingreso de las personas se modifica luego del gravamen.

En cambio en el impuesto único no genera el efecto sustitución. Igualmente, hoy en día con el elevado gasto público de la mayoría de los países, es casi imposible aplicar este impuesto único, ya que la tasa fija seria demasiado elevada como para poder recaudar suficiente para solventar el gasto publico. Por otro lado, al ser esta tasa tan elevada, induciría a la evasión. Desde el punto de vista de la equidad, este tipo de impuesto único no contribuye a una mejor distribución del ingreso.

En cuanto a la progresividad o regresividad del sistema tributario, es deseable que el sistema sea progresivo, donde la presión fiscal para las personas de ingresos bajos sea baja. La disyuntiva de cuan progresivo debe ser el sistema, no es muy fácil de resolver. A medida que el sistema sea más progresivo, será altamente distorsivo, creando una elevada carga excedente.

Desde el punto de vista paretiano, al diseñar el sistema tributario optimo se debe tener en cuenta que nadie puede estar mejor, sin que otra persona este peor. Para elegir que estructura tributaria elegir es necesario utilizar la función social de bienestar. Un sistema progresivo conducirá a que los pobres estén mejor que los sectores de altos ingresos. Aquí también la disyuntiva de cuan progesivo debe ser el sistema depende del juicio de valor, el cual, difiere entre las personas.

Desde el punto de vista utilitarista, la función de bienestar social elige aquella que maximiza la suma de las utilidades individuales, lo cual se produce cuando la pérdida marginal de utilidad por peso recaudado es igual para todos los individuos. Para el utilitarismo el mejor impuesto debería ser progresivo, estableciéndose de manera tal que la perdida de la utilidad marginal por recaudar un peso debería ser igual para todos los individuos. Por ejemplo, si la utilidad marginal del individuo 1 es mayor a la del individuo 2, entonces el individuo 1 deberá pagar más impuestos hasta que la pérdida de la utilidad de ambos sea igual. El problema con este enfoque es que la igualación de la perdida de utilidad se puede producir en un punto donde las tasas de impuestos sean tan altas que desaliente el trabajo y la inversión, generando un elevado nivel de carga excedente y gran perdida en la recaudación.

Siguiendo a John Rawls (1971), se debe elegir la estructura tributaria que maximiza la utilidad de los sectores mas pobres, La sociedad solo debería perseguir el objetivo de maximizar la utilidad de los sectores de menores recursos y la política tributaria debe dirigirse a maximizar el bienestar de estos sectores. Sin embargo esta postura puede no generar una disminución de la desigualdad. Por ejemplo, si una medida genera que el sector de menores ingresos este un 3% mejor, pero al mismo tiempo, el sector de mayores ingresos este un 5% mejor, cumplirá con el criterio de Rawls, pese a que en términos relativos la situación del sector de menores ingresos no cambie, si habrá cambiado en términos absolutos.