La Convertibilidad: Fin de la Inflación y del Impuesto Inflacionario
El objeto de analizar la ley de convertibilidad no es en absoluto establecer sus resultados positivos o negativos, o si fue o no beneficiosa, o si a la Argentina le convenía o no. Simplemente el objeto es demostrar como la ley de convertibilidad término con el impuesto inflacionario, para lo cual se analizará el mecanismo de funcionamiento de la política monetaria en función de la convertibilidad, y como ello llevó a poner fin a la inflación.
FINALIDAD: Según Mario Rapoport (...) el programa (de reformas menemista) tenía tres ejes principales de acción (...)
:
1º "(...) la Ley de Convertibilidad, que al establecer una paridad cambiaria fija y exigir un respaldo total de la moneda en circulación, trataba de lograr una estabilidad de precios a largo plazo (...)";
2º "(...) apertura comercial, que buscaba disciplinar al sector privado, inhibiendo incrementar sus precios por la competencia externa (...)";
3º "(...) reforma del estado y, especialmente, el programa de privatizaciones. Por medio de esta reforma se trataba de arribar al equilibrio de las cuentas fiscales; reduciendo el gasto, incrementando los ingresos regulares y sumándole una fuente importante de ingresos transitorios con la venta de las empresas públicas RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 973.".
Por ende, una de los principales objetivos era la estabilidad de los precios, alterados constantemente por la inflación. Ello implicaba limitar la política monetaria, dado que el Estado durante las dos décadas anteriores a la del 1990 había abusado de las políticas macroeconómicas, y en especial la monetaria, tratando de obtener una mayor recaudación. Además, a eso deberíamos agregar, que se buscaba también incrementar la previsibilidad del accionar del Estado, dado que la inestabilidad también se debía a los cambios repentinos de la política trazada por el gobierno. Las políticas nunca se llegaban a implementar totalmente debido a que siempre se hacían modificaciones periódicas y repentinas, lo que llevaba a la falta de confianza de los inversores. Esto se generalizó sobre todo en los '80, donde la especulación se va a ser moneda corriente. Por eso, para recuperar la confianza era necesario recortar drásticamente las funciones gubernamentales. Las medidas tomadas apuntaron, entonces, a limitar drásticamente las herramientas tradicionales del Estado para elaborar las políticas económicas. En los hechos, éste quedaría impedido de implementar políticas cambiarias y monetarias y su margen para el diseño de políticas fiscales y sectoriales seriamente reducido
RAPOPORT Mario. Historia económica, política y social de la Argentina. Buenos Aires. Ediciones Macchi 2000. Página 973. Página 974.(...) un número creciente de dirigentes políticos empezó a adoptar una nueva visión de la política económica basada en las fuerzas de mercado, la competencia internacional y una función limitada del estado en los asuntos económicos
EDWARDS Sebastián. Crisis y reforma en América Latina: del desconsuelo a la esperanza. Buenos Aires. Emecé ediciones 1998. Página 16.. Aunque más halla de esta transformación estructural que implicó el neoliberalismo, la finalidad principal del plan de convertibilidad era la estabilidad de los precios.
“DECLÁRESE LA CONVERTIBILIDAD DEL AUSTRAL A PARTIR DEL 1 DE ABRIL DE 1991, A UNA RELACIÓN DE: AUSTRALES 10.000 POR CADA DÓLAR ESTADOUNIDENSE, PARA LA VENTA EN LAS CONDICIONES ESTABLECIDAS POR LA PRESENTE. PROMULGADA POR DEC.524 DEL 27-3-91.
Sancionada: 27/03/1991
Promulgada por Dec. 524 del 27/03/1991
P. Boletín Oficial: 28/03/1991
DE LA CONVERTIBILIDAD DEL AUSTRAL
ARTICULO 1º.- Declárase la convertibilidad del Austral con el Dólar de los Estados Unidos de América a partir del 1º de abril de 1991, a una relación de DIEZ MIL AUSTRALES (A 10.000) por cada DOLAR, para la venta, en las condiciones establecidas por la presente ley.
ARTICULO 2º.- El BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA venderá las divisas que le sean requeridas para operaciones de conversión a la relación establecida en el artículo anterior, debiendo retirar de circulación los Australes recibidos en cambio.
ARTICULO 3º.- El BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA podrá comprar divisas a precios de mercado, con sus propios recursos, por cuenta y orden del GOBIERNO NACIONAL, o emitiendo los Australes necesarios para tal fin.
ARTICULO 4º.- En todo momento, las reservas de libre disponibilidad del BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA en oro y divisas extranjeras, serán equivalentes a por lo menos el CIENTO POR CIENTO (100 %) de la base monetaria. Cuando las reservas se inviertan en depósitos, otras operaciones a interés, o en títulos públicos nacionales o extranjeros pagaderos en oro, metales preciosos, dólares estadounidenses u otras divisas de similar solvencia, su cómputo a los fines de esta ley se efectuará a valores de mercado.
ARTICULO 5º.- El BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA deberá introducir las modificaciones pertinentes en su balance y estados contables para reflejar el monto, composición e inversión de las reservas de libre disponibilidad, por un lado, y el monto y composición de la base monetaria, por el otro.
ARTICULO 6º.- Los bienes que integran las reservas mencionadas en el artículo anterior constituyen prenda común de la base monetaria, son inembargables, y pueden aplicarse exclusivamente a los fines previstos en la presente ley. La base monetaria en australes está constituida por la circulación monetaria más los depósitos a la vista de las entidades financieras en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA, en cuenta corriente o cuentas especiales.
DE LA LEY DE CIRCULACIÓN DEL AUSTRAL CONVERTIBLE
ARTICULO 7º.- El deudor de una obligación de dar una suma determinada de Australes, cumple su obligación dando el día de su vencimiento la cantidad nominalmente expresada. En ningún caso se admitirá la actualización monetaria, indexación por precios, variación de costos o repotenciación de deudas, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1º del mes de abril de 1991, en que entra en vigencia la convertibilidad del Austral.
Quedan derogadas las disposiciones legales y reglamentarias y serán inaplicables las disposiciones contractuales o convencionales que contravinieren lo dispuesto.
ARTICULO 8º.- Los mecanismos de actualización monetaria o repotenciación de créditos dispuestos en sentencias judiciales respecto a sumas expresadas en Australes no convertibles, se aplicarán exclusivamente hasta el día 1º del mes de abril de 1991, no devengándose nuevos ajustes por tales conceptos con posterioridad a ese momento.
ARTICULO 9º.- En todas las relaciones jurídicas nacidas con anterioridad a la convertibilidad del Austral, en las que existan prestaciones pendientes de cumplimiento por ambas partes, o en aquellas de ejecución continuada con prestaciones y contraprestaciones periódicas, el precio, cuota o alquiler a pagar por el bien, obra, servicio o período posterior a ella, se determinará por aplicación de los mecanismos previstos legal, reglamentaria o contractualmente, salvo que dicho ajuste fuera superior en más de un DOCE POR CIENTO (12 %) anual al que surja de la evolución de la cotización del Austral en Dólares estadounidenses entre su origen o el mes de mayo de 1990, lo que fuere posterior, y el día 1º del mes de abril de 1991, en las condiciones que determine la reglamentación. En este último caso la obligación de quien debe pagar la suma de dinero, se cancelará con la cantidad de Australes que corresponda a la actualización por la evolución del Dólar estadounidense por el período indicado, con más un DOCE POR CIENTO (12 %) anual, siéndole inoponibles las estipulaciones o condiciones originales.
ARTICULO 10. - Deróganse, con efecto a partir del 1º del mes de abril de 1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios. Esta derogación se aplicará aun a los efectos de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, no pudiendo aplicarse ni esgrimirse ninguna cláusula legal, reglamentaria, contractual o convencional -inclusive convenios colectivos de trabajo- de fecha anterior, como causa de ajuste en las sumas de Australes que corresponda pagar, sino hasta el día 1º de abril de 1991, en que entra en vigencia la convertibilidad del Austral.
ARTICULO 11. - Modifícanse los artículos 617, 619 y 623 del Código Civil, que quedarán redactados como sigue: "Artículo 617: Si por el acto por el que se ha constituido la obligación, se hubiere estipulado dar moneda que no sea de curso legal en la República, la obligación debe considerarse como de dar sumas de dinero."
"Artículo 619: Si la obligación del deudor fuese de entregar una suma de determinada especie o calidad de moneda, cumple la obligación dando la especie designada, el día de su vencimiento."
"Artículo 623: No se deben intereses de los intereses, sino por convención Çexpresa que autorice su acumulación al capital con la periodicidad que Ç acuerden las partes; o cuando liquidada la deuda judicialmente con los Çintereses, el juez mandase pagar la suma que resultare y el deudor fuese moroso en hacerlo. Serán válidos los acuerdos de capitalización de intereses que se basen en la evolución periódica de la tasa de interés de plaza."
ARTICULO 12. - Dado el diferente régimen jurídico aplicable al Austral, antes y después de su convertibilidad, considéraselo a todos sus efectos como una nueva moneda. Para facilitar dicha diferenciación, facúltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL para reemplazar en el futuro la denominación y expresión numérica del Austral, respetando la relación de conversión que surge del artículo 1º.
ARTICULO 13. - La presente ley es de orden público. Ninguna persona puede alegar en su contra derechos irrevocablemente adquiridos. Derógase toda otra disposición que se oponga a lo en ella dispuesto. La vigencia se fija a partir del día siguiente de su publicación oficial.
ARTICULO 14. - Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
ALBERTO R. PIERRI
EDUARDO A. DUHALDE
Esther H. Pereyra Arandia de Pérez Pardo
Hugo R. Flombaum"
El mecanismo de la convertibilidad:
La ley de convertibilidad se sancionó el 27 de marzo 1991 y entró en vigencia el primero de abril de ese mismo año. La ley dispuso la libre convertibilidad de 10.000 australes por dólar (artículo 1) y a partir del primero de enero de 1992, y en virtud del artículo 12 que facultó al poder ejecutivo para cambiar la denominación y expresión numérica del Austral respetando la relación de conversión de 10.000 australes por cada dólar, tienen curso legal los billetes y monedas, emitidos por el Banco Central de la República Argentina que circulan con la denominación de pesos y con el símbolo $, denominándose centavo a la centésima parte del peso. De esta manera, a partir de 1992 un peso es igual a un dólar.
En este régimen de libre convertibilidad, el Banco Central de la República Argentina debía respaldar por lo menos el 100% de la circulación monetaria con las reservas de libre disponibilidad: oro, divisas, títulos de otros países y títulos nacionales emitidos en moneda extranjera (artículo 4). De esta manera, se procuraba evitar que el Estado emita dinero para solventar el déficit público. La creación y la absorción de dinero quedan limitadas al ingreso y egreso de divisas, lo que transforma la oferta monetaria en una variable exógena o externa, que no puede ser controlada por la política económica.
Si la demanda de dólares era mayor que la oferta, teóricamente debía subir el precio de cotización. Y si la oferta de dólares era mayor que la demanda, teóricamente debía bajar el precio de cotización. Pero en el régimen de convertibilidad el precio de cotización del dólar era fijo (peso igual a dólar), por ende, cuando la demanda era mayor a la oferta el Banco Central salía a vender dólares para mantener la relación de conversión, y los pesos recibidos a cambio de los dólares debían ser destruidos, dado que la emisión sin respaldo estaba prohibida (artículo 2); y en el caso contrario, si la oferta era mayor que la demanda, para evitar que el precio de cotización baje, el Banco Central salía a comprar divisas (dólares) para mantener la relación de conversión (artículo 3). Esto constituía la esencia de la ley de convertibilidad, dado que con estas medidas se evitó la emisión espuria de dinero, dado que para aumentar la masa monetaria (dinero existente en el mercado más depósitos) era necesario aumentar las reservas, por lo cual la emisión quedaba limitada al ingreso de divisas. Pero obstante, quedaba un gran hueco abierto, dado que la ley de convertibilidad en su artículo 4 estableció que la circulación monetaria también podía ser respaldada con los títulos públicos, nacionales o extranjeros emitidos en moneda extranjera. Con esto se dejaba abierta la posibilidad de incrementar la masa monetaria, dado que emitiendo títulos públicos se podía incrementar la masa monetaria, en la cual las entidades financieras sustituyen al Banco Central como emisor. Pero pese a ello, el Gobierno Argentino durante la convertibilidad fue discreto en la utilización de esta política de deuda, dado que si la hubiese utilizado en forma indiscreta se hubiera entendido que el Estado no estaba cumpliendo el espíritu de la ley, lo que hubiese provocado la desconfianza del sector privado.
La ley de convertibilidad establecía otras medidas como la anulación de la indexación con el fin de evitar que la inflación pasada se trasladará al futuro así como también la reforma del código civil, pero como la esencia de este trabajo de investigación era reflejar la razón por la cual, debido a la ley de convertibilidad, el Estado ya no pudo recurrir al impuesto inflacionario, el análisis de todos los artículos de la ley de convertibilidad exceden esta investigación. Por ende, podemos decir en síntesis, que como dijo Lopez Murphy (...) se eligió un instrumento que generó inmediatamente una reacción de credibilidad; lo hizo al costo de prácticamente colocar el sistema económico, y básicamente todo el proceso de estabilización en una camisa de fuerza; en realidad, en una camisa de fuerza cerrada por un candado cuya llave había sido arrojada ". "Las autoridades suponían que, para generar mayor confianza en la perdurabilidad de la estabilidad de precios, se debía renunciar explícita e irreversiblemente a un conjunto de herramientas de política económica que podría desarticular el nuevo modelo económico. Entre ellas, se destacaban el financiamiento del déficit por medio de emisión monetaria espuria y la devaluación; por eso, la convertibilidad era una de las piezas centrales del programa
Lopez Murphy, Ricardo. Los planes de estabilización en el Mercosur, en Ciclos en la historia, la economía y la sociedad Nº 8. Buenos Aires, primer semestre de 1995, página 12.
El fin de la inflación
La ley de convertibilidad logró su objetivo principal de estabilizar el nivel general de precios. El cuadro a continuación muestra la evolución de los índices de precios al consumidor en porcentajes anuales desde 1973 a 1994, puede verse claramente que desde 1989 a 1991 cayeron abruptamente a tal punto que en 1992 en adelante la inflación es notoriamente menor con respecto a años anteriores. Si vemos los comportamientos anteriores de los índices de precios, vamos a ver claramente una tendencia creciente. De 1985 a 1986 sufre una disminución notoria debido al Plan Austral que como ya se dijo logró sus objetivos a corto plazo. Pero debido a ciertas circunstancias, luego se hicieron ajustes al mismo lo que determinaron su fracaso, por lo cual, a partir de 1986 la inflación se incrementa nuevamente hasta llegar al pico hiperinflacionario de 1989 con 4923,60%. Si analizamos la evolución del índice de precios durante el gobierno radical vamos a ver que salvo el periodo 1985 y 1986, la tendencia fue creciente.
Hay que destacar que la ley de convertibilidad rige a partir del primero de abril de 1991 en adelante, pero ya en 1990 la inflación descendió debido a la adopción por parte del gobierno de políticas monetarias más discrecionales. Domingo Felipe Cavallo cuando asumió como ministro de economía en reemplazo de Erman González, una de sus primeras medidas consistió en (...) la fijación de una banda de fluctuación del tipo de cambio, con un tope de 10.000 australes por dólar y un piso de 8000 y en el caso de alcanzar el superior, el Banco Central debía vender dólares y en el caso del alcanzar el inferior comprarlos. De esta forma se avanzaba hacia el establecimiento de un régimen de tipo de cambio fijo
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Esto explica la reducción del índice de precios de 4923,6 en 1989 a 1343,9 en 1990.
A continuación se exponen los cuadros que muestran la evolución del índice de precios durante el gobierno radical y durante el gobierno menemista. Resulta importante exponerlos, sobre todo en el último caso, donde se puede distinguir claramente la disminución de la inflación
La evolución de la inflación en el gobierno radical | |
AÑO | INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR |
1983 | 433,7 |
1984 | 688 |
1985 | 385,4 |
1986 | 81,9 |
1987 | 174,8 |
1988 | 387,7 |
1989 | 4923,6 |
La evolución de la inflación en el gobierno menemista | |
AÑO | INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR |
1989 | 4923,6 |
1990 | 1343,9 |
1991 | 84 |
1992 | 17,5 |
1993 | 7,4 |
1994 | 3,9 |
1995 | 1,6 |
1996 | 0,1 |
1997 | 0,3 |
1998 | 0,7 |
1999 | -1,8 |
El fin del impuesto inflacionario
Como puedo verse precedentemente, la dolarización de la economía o el régimen de convertibilidad puso fin al cáncer de la economía argentina: la inflación.
Esto traería aparejado otra consecuencia: el fin del impuesto inflacionario, que constituía uno de los recursos con los cuales los gobiernos argentinos solventaban parte déficit fiscal, aunque nunca lo eliminaron.
A continuación se expone el cuadro que muestra la evolución del impuesto inflacionario en porcentajes
AÑO | IMP. INFLAC. |
1983 | 11,5% |
1984 | 11,2% |
1985 | 7,1% |
1986 | 1,3% |
1987 | 1,4% |
1988 | 3,6% |
1989 | 9,1% |
1990 | 4,3% |
1991 | 0,4 |
1992 | 0,2% |
1993 | 0,2% |
El persistente déficit fiscal
Como ya se dijo anteriormente, la evolución del gasto público fue tan importante que provocó déficit alarmantes, esto a su vez llevó al Estado a solventar una parte del exceso de gasto mediante el impuesto inflacionario, es decir, emitía en forma descontrolada para tener una mayor recaudación lo que provocaba la inflación que constituía el principal problema de la economía argentina. Pero cuando el gobierno menemista empezó a planear la dolarización de la economía con el fin de poner fin a la inflación, surgió un nuevo problema: el déficit se iba a incrementar, dado que con la convertibilidad se pondría fin a la inflación, y por ende al impuesto inflacionario. Esto llevó a la idea no sólo de seguir tratando de reducir el gasto sino también de generar nuevas fuentes de ingresos, dado que como se vio anteriormente en 1988 todo el gasto en su conjunto cayó abruptamente, pero sin embargo el déficit en 1988 se incrementó con respecto a 1987. Entonces: ¿cómo se explica que en 1988 el gasto público general haya tenido la disminución más abrupta desde 1965 a 1992 y que sin embargo el déficit haya seguido incrementándose?. Este fenómeno de la disminución abrupta del gasto público desde 1987 a 1988 puede verse claramente en el gráfico A de la primera parte que trata del presupuesto nacional y el déficit.
El cuadro más abajo muestra como evolucionó el déficit fiscal desde 1973 a 1995, en el puede verse lo antes dicho, en 1988 el déficit se incrementó con respecto a 1987 a pesar de la disminución histórica del gasto público.
Esto puede explicarse de la siguiente manera: el problema no sólo radicaba en que el Estado mantenía un nivel de gasto elevado, sino también se fundaba en la escasa recaudación, por ende, el problema no se iba a solucionar solamente disminuyendo el gasto, sino generando nuevas fuentes de recursos. Esa nueva fuente de recursos se iba a procurar mediante la privatización. Esto permitiría al gobierno obtener dos diferentes tipos de fuentes de recursos:
1º las transitorias: esta fuente la constituía la venta de las empresas públicas dado que el precio de venta se percibía como es lógico una sola vez:
2º las permanentes: básicamente esta fuente la constituye la privatización mediante la modalidad de la concesión, el Estado percibe regularmente el canon.
Según Sebastián Edwards Al enfrentarse a la necesidad imperiosa de abordar los grandes desequilibrios fiscales (...), numerosos planificadores pensaron que la venta de los bienes de propiedad pública era la única forma de obtener liquidez a corto plazo
Sebastian Edwards. Los gobiernos tiene habitualmente objetivos múltiples cuando inician la privatización: incrementar los ingresos (netos) del gobierno, reducir la dimensión del sector público, aumentar la eficacia y extender el alcance de la propiedad
Por ende, la privatización se debió:
1º a la necesidad imperiosa de generar recursos;
2º a la necesidad del Estado de reducir el gasto económico,
3º mejorar la prestación del servicio público.
Por esa razón, 1990 empieza en Argentina la oleada de la privatización, comenzando con Entel que en noviembre de 1990 se vende el 60% y con Aerolíneas Argentinas con la venta del 42%. En el caso de Ferrocarriles Argentinos, que es el que nos interesa, la primera concesión se da en noviembre de 1991 por 30 años, se concesiona el ramal Rosario - Bahía Blanca, carga con 5287 kilómetros. Los ferrocarriles de carga se concesionan entre 1991, 1992 y 1993, y los ferrocarriles metropolitanos entre 1994 y 1995.
Por ende, el problema de las cuentas fiscales se solucionó por varias causas, entre las cuales podemos mencionar:
1º los ingresos de las privatizaciones y la reforma fiscal;
2º la reducción del gasto económico trasladando las empresas públicas a los particulares.
En el recuadro más abajo se muestra como evolucionó el déficit fiscal desde 1983 a 1995 vamos a ver como en 1991, año en el cual empiezan las privatizaciones y concesión de Ferrocarriles Argentinos el déficit es notablemente inferior a años anteriores, en 1992 año en que siguen la concesión de los trenes de carga se logra un superávit al igual que en 1993, pero en este año disminuye el superávit.
A continuación se exponen lo datos del déficit fiscal desde 1973 a 1995:
Año | Déficit fiscal |
1973 | 7,51 |
1974 | 7,92 |
1975 | 15,15 |
1976 | 11,73 |
1977 | 5,13 |
1978 | 6,83 |
1979 | 6,26 |
1980 | 7,55 |
1981 | 15,62 |
1982 | 16,52 |
1983 | 15,77 |
1984 | 21 |
1985 | 15,3 |
1986 | 16,9 |
1987 | 11,4 |
1988 | 12,8 |
1989 | 15,2 |
1990 | 2,5 |
1991 | 0,3 |
1992 | -1 |
1993 | -0,5 |
1994 | 0,6 |
1995 | -0,3 |
En síntesis: el gobierno justicialista advirtió esta circunstancia, es decir, cuando se pensaba poner fin a la inflación mediante la convertibilidad, se advirtió que la brecha entre gasto públicos e ingresos públicos se ampliaría, por ende, la necesidad de privatizar el sector público adquirió más fuerza aún, porque si bien es cierto que con el impuesto inflacionario había un elevado déficit fiscal, sin el se elevaría aún más.
Autor: Richard Amaro