Introducción. Objeto.
Dentro de este rubro de gastos se encuentran los siguientes gastos:
1º conducción nacional;
2º administración fiscal;
3º control fiscal;
4º legislación;
5º justicia;
6º asuntos exteriores;
7º culto;
8º apoyo a gobiernos provinciales y municipales;
9º administración general sin discriminar.
Económicamente se puede decir que son una clase de gastos corrientes, y vulgarmente se denominan gastos de la burocracia, y son estos gastos hacia los cuales se enfocaron los planes de reforma tanto en la década del '70 con Martínez de Hoz como en la década del '80 con Raúl Alfonsín y en la década del '90 con Carlos Saúl Menen. Como veremos más adelante este tipo de gasto junto al gasto social y al gasto económico son los que más evolucionaron en la historia del presupuesto público, pero no obstante, el tratamiento que recibieron los gastos gubernamentales y los gastos económicos fue totalmente distinto al que recibió el gasto social.
Martínez de Hoz en la década del '70 propugnaba una reforma administrativa (reducción del gasto gubernamental) y proponía que el Estado ceda en la prestación de ciertos servicios en donde el mercado podía llegar a ser más eficiente (reducción del gasto económico). Raúl Alfonsín luego del fracaso del Plan Austral de Sourrouille, propuso en 1986 un plan de reformas cuyos principales objetivos eran: aumentar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos mediante la privatización (reducción del gasto económico) y reformar la administración centralizada y descentralizada (reducción del gasto gubernamental). A fines de los años '80, Menem propuso el gran plan de reformas luego del fracaso radical que contemplaba dos grandes temas: privatización (reducción del gasto económico) y reconversión de la administración estatal (reducción del gasto gubernamental). Por ende, el énfasis se puso en estos dos tipos de gastos, dejándose de lado el gasto social, aunque esto no indica que no haya habido recortes en los mismos, todo lo contrario, si los hubo pero en menor medida dado que al estar en crisis el país durante mucho tiempo, año tras año aumentaba el número de familias en la indigencia, por lo cual se justificaba el elevado gasto social (que en términos del presupuesto se denominan gasto de Bienestar social). Un recorte radical de los mismos hubiera implicado un descontento general, dado que en los años '70 y '80 imperó la inflación y la recesión.
En cambio, si se trataba de atacar al gasto gubernamental dado que se consideraba que el Estado estaba sobredimensionado de manera innecesaria, y que el gasto económico podía reducirse si se lograba una mayor eficiencia y eficacia. Como puede observarse en el gráfico F, el gasto gubernamental en general fue inferior al económico. Las tendencias de ambos gastos no son homogéneas. La razón de este gráfico es señalar la gran brecha entre uno y otro gasto.
El objeto de analizar el gasto gubernamental es el mismo que en el caso de los intereses de la deuda: analizar como incidió en la evolución del déficit fiscal, dado que en la parte introductoria dije que las principales variables que incidieron en el déficit fueron: los intereses de la deuda, el gasto gubernamental y los déficit de las empresas públicas (que en términos del presupuesto lo podemos denominar gasto económico). Existe una cuarta variable de gran incidencia que es el gasto social, pero debido a que lo considero un gasto necesario y fundamentado; y además porque excede el campo de análisis de esta investigación la vamos a considerar como una variable constante. Además, las dos principales variables que se utilizaron como fundamento para los diversos planes de reformas contemplaban el gasto económico y gubernamental.
Como puede observarse en el gráfico F el gasto social (o de bienestar social) evolucionó mucho más que el gasto gubernamental, inclusive en ningún año es superado por el gasto gubernamental; la tendencia experimentada por el gasto social fue creciente desde 1965 a 1992 con algunas oscilaciones.
De ese gráfico se desprende que la jerarquía de gastos desde 1965 a 1992 de mayor a menor es la siguiente: 1º Gasto de Bienestar Social, 2º Gasto Económico y 3º Gasto Gubernamental.
Lo que quiero demostrar, como ya se dijo, es que debido a la evolución de estos tres tipos de gastos principalmente, el déficit se convirtió en una variable incontrolable que evolucionaba en forma constante. Los planes de racionalización del gasto sólo producían efectos en el corto plazo, porque eran totalmente coyunturales. No había una planificación estructural a largo plazo y seria. Este es un fenómeno muy interesante, dado que como se verá en la segunda parte de esta investigación, lo mismo ocurrió con Ferrocarriles Argentinos.
Cuando asumieron los justicialistas se encontraron con los grandes problemas de la economía argentina: la inflación y el déficit fiscal.
La solución al primero consistió en un sistema de convertibilidad rígido, que limite el uso por parte del Estado de la política monetaria; dado que los sucesivos gobiernos solventaban una parte del exceso de gasto mediante el emisionismo lo que generaba inflación; y la necesidad de tomar políticas fiscales contractivas mediante reformas fiscales que se traducían en aumento de la presión tributaria generaba a su vez más recesión. Digo que solventaban sólo una parte del exceso del gasto, dado que el impuesto inflacionario no era tan suficiente para cubrir toda la brecha que separaba los gastos de los ingresos.
La solución al segundo problema consistió en la privatización de las empresas, proceso que se no sólo se vio fundamentado por el persistente déficit fiscal de años anteriores, sino también con la convertibilidad, dado que con este régimen el mismo se incrementaría producto de la eliminación del impuesto inflacionario.
Este es el objeto del análisis de la evolución de los gastos antes mencionados: analizar como incidió en el presupuesto incrementando el déficit lo que trajo como consecuencia la privatización. Aunque la segunda parte de la investigación recaerá en la otra causa de la concesión de los ferrocarriles: la necesidad de generar nuevas inversiones a fin de mejorar la prestación del servicio y racionalizar los costos ferroviarios.
Tal vez resulte repetitivo mencionar el porqué del análisis de ciertas variables, pero creo que esa repetición permite que el lector pueda establecer la relación de las variables analizadas.
Evolución del gasto gubernamental y los intentos de reforma:
En la parte introductoria dije que fueron numerosos los intentos que se centraron en reducir la dimensión del Estado con el fin de terminar con el déficit. Sin embargo esto no quedó plasmado en la evolución de las variables, lo que quiere decir que los planes de reforma administrativa fueron coyunturales, lograron sus objetivos a corto plazo dado que en el largo se volvía a la situación anterior o peor, salvo excepción la reforma menemista dado que esta no fue coyuntural sino estructural y tuvo cierta permanencia en el tiempo.
Los primeros intentos los tenemos durante el último gobierno militar con Martínez de Hoz, dado que si vemos el gráfico G vamos a ver que desde 1965 hasta principios de 1975 la evolución de gasto de la administración general experimentó una evolución acelerada y absolutamente constante, hasta tal punto que en 1975 el gasto gubernamental supero los gastos económicos. Luego, a partir de ese año empieza a descender y se mantiene en baja durante seis años. Con el retorno de la democracia de la mano de Raúl Alfonsín los gastos gubernamentales crecieron en una proporción mucho mayor que en la década del '70, inclusive el pico máximo que se alcanzó en 1987 superó al de 1975. El descenso del gasto desde 1975 se debe a las políticas de racionalización tomadas por Martínez de Hoz tendientes a reducir la dimensión de la burocracia, el plan se denomino "Plan permanente de racionalización administrativa".
En general los intentos de reforma lo podemos dividir en tres:
• El primer intento: Grispun (1983-marzo 1985)
• Segundo intento: Sourrouille y el Plan Austral.
• El último intento: el Plan Primavera.
Estos intentos sólo dieron resultados a corto plazo debido a que la administración gubernamental era totalmente ineficiente e ineficaz, lo que llevaba a un crecimiento desmedido del Estado, lo que hacía imposible controlar las cuentas fiscales. Estos problemas persistieron, aún durante el gobierno menemista. El justicialismo para enfrentar los enormes gastos de la burocracia, no sólo tuvo que recurrir a racionalizar el gasto sino también a generar recursos, mediante una reforma fiscal y privatización. Con esta última, también se lograba la eliminación de muchas secretarías y subsecretarías que tenían a cargo la administración de las empresas públicas.
Autor: Richard Amaro